关于推进建设工程质量保险工作的意见

项目工程建设的关键问题在于工程质量问题,而工程质量的保证是取决于工程质量管理运行机制的运作效果。任何项目工程的建设质量可以说都关系到人民生命、财产的安全,关系到人民的生活的安居乐业、社会长治久安,对社会的和谐稳定建设具有积极作用。所以,在其运行机制上不可以有丝毫的马虎大意。

建设工程质量直接关系人们的生命财产安全,随着建筑业规模的迅速扩张,建筑复杂性带来了诸多风险,工程质量管理面临前所未有的压力。在建设工程领域引入工程质量保险制度,是国际的通行做法。2005年,原建设部与保监会联合下发了《关于推进建设工程质量保险工作的意见》(建质〔2005〕133号),意味着工程质量保险制度的正式推行。随后,上海、北京等多个城市积极开展建设工程质量保险试点工作,但总体而言推进缓慢,效果不尽如人意。2016年2月,国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,国家再次建立工程质量保险制度的意愿显现。但总体而言,工程质量保险制的实践缓慢。本文的目的在于通过对我国目前工程质量保险制度实践的分析与思考,一方面固化已有成果,另一方面改善现存的不足,思考优化当前建设工程质量保险模式。

关于推进建设工程质量保险工作的意见 建质[2005]133号
各省、自治区建设厅,直辖市建委,各保监局:
为进一步完善我国建设工程质量保证机制,发挥市场在建设工程质量保证机制中的基础性作用,有效防范和化解工程风险,根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国保险法》和《建设工程质量管理条例》,现就推进建设工程质量保险工作提出以下意见:
一、随着我国加入WTO及政府职能的转变,以及工程建设法律、法规的健全,人民群众维权意识的提高,需要进一步改革和完善工程质量保证机制,在工程建设领域引入工程质量保险制度。建设工程质量保险对于化解工程建设各方技术及财务风险、维护社会稳定、促进建设各方诚实守信都具有重要意义。建立起完善的建设工程质量保险制度,有利于用经济手段切实保护消费者权益,确保最终用户的利益;有利于使法律法规所规定的各方质量责任落到实处;有利于形成优胜劣汰的市场竞争机制,规范市场秩序,发挥市场配置建设资源的基础性作用。
二、建设工程质量保险是一种转移在工程建设和使用期间由可能的质量缺陷引起的经济责任的方式,它由能够转移工程技术风险、落实质量责任的一系列保险产品组成,包括建筑工程一切险、安装工程一切险、工程质量保证保险和相关职业责任保险等。其中,工程质量保证保险主要为工程竣工后一定期限内出现的主体结构问题和渗漏问题等提供风险保障。
三、各地建设行政主管部门和保险监管部门要加强对工程质量保险工作的指导,有关单位也要高度重视,积极参与,主动配合,共同推进工程质量保险工作健康发展。
大型公共建筑和地铁等地下工程的建设单位要高度重视技术风险管理工作,应积极投保建设工程质量保险。其他类型的工程为了加强风险管理,也应根据情况投保建设工程质量保险。工程勘察单位、设计单位、监理单位、施工图审查机构、工程质量检测机构等应积极投保相应的责任保险。
商品房的开发单位以及施工单位应积极投保建设工程质量保证保险等关系到工程使用人利益的相关保险。
鼓励建设单位(或开发单位)牵头,就建设工程项目统一投保。
保险公司要努力发展风险管理技术,对投保的工程项目,可委托有资质的工程监理单位、工程质量检测单位、经建设行政主管部门认定的施工图审查机构对建设工程施工图设计文件和施工过程进行检查,或进行技术风险分析评估,根据工程技术风险状况,逐步实行费率差异化。
各有条件的保险公司应遵循市场经济规律,在有效防范风险的前提下,积极开发能满足工程建设需要的保险产品。保险条款既要符合国际惯例,又要适应我国基本建设规模大、地区发展不平衡的实际情况。
四、各地建设行政主管部门和保险监管部门应共同推动工程技术风险评级体系的建立,并充分发挥各行业协会在制定工程质量保险合同示范文本、教育培训等方面的作用,加强有关工程损失案例和数据的搜集与共享。要在不断总结和改进试点工作的基础上,积极稳妥地全面推进实施建设工程质量保险制度。
中华人民共和国建设部 中国保险监督管理委员会 二○○五年八月五日

1项目工程质量管理运行机制机构设置

关于我国建设工程质量保险的研究较多,但大多是从宏观视角分析当前工程质量保险试点工作存在的问题,武振(2016)、张协奎、彭奕晖、杨观帝(2016)从政策法规、市场环境、第三方制度力量等分析了现行工程质量保险存在的问题。王宏新(2015)以住宅工程质量保险为视角,认为应通过加快立法工作、构建信用评价体系、改革保险费率、培育第三方鉴定机构等途径完善住宅工程质量强制保险制度。[1]一些学者专家从经济学的角度论证工程质量保险的重要性和必要性。赵海鹏、陈小龙等人(2007)运用外部性理论,从社会成本与社会福利变化的角度论证了建立工程质量保险的必要性,并分析了建筑工程质量缺陷造成外部不经济的机理。曹晓兰采用成本效用曲线探讨逆选择和道德风险的防范与控制。还有一些学者和专家致力于对住宅质量保险发展瓶颈的分析研究。

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项目工程质量管理运行机制机构的设置至关重要,直接影响,甚至是决定工程的质量水平,因此相关的检查机构资质与条件必须达标,且在行业内耕耘多年,拥有较为先进的经验。工程质量检查机构必须深知行业的风险,对于风险产生的原因、风险的类型需要做到实时性分析和评价,同时在把控能力上,应该实现对工程各个阶段质量的充分把握。工程质量检查机构发挥的作用至关重要,其主要的工作内容集中在两个方面,第一个方面是对工程风险进行前置预估和预防,价格方面是对主体结构的工程质量进行有效的把握与把控,通过抽查的方式进行全面展。[1]运用定时和不定时、定期和不定期、定点和不定点的抽查方式对工程风险进行有效控制。工程检查机构必须在工程验收时进行质量风险评估,并将一定的评估报告文本下发至各方机构备案。同时在工程在设计、施工过程中,工程质量检查机构发现风险之后要对保险公司与开发商进行及时报备,不仅可以做到风险免责,也是尽职尽责。

基于现有文献的思考

附 件:

1.1社会质量监管机构对建设工程的质量管理

由上述研究可见,诸多学者的研究论证了质量保险制度的实施是必要和有价值的。面对建设工程具有投资大、涉及面广、建设周期长、利益相关程度高、技术要求复杂等特点,推进建设工程质量保险的现实意义显而易见。从理论角度看,工程质量保险的引入是利益相关方多元治理的结果,是单一政府管理到多元管理体制转变的实践。这实质是多元协作治理、多元主体多中心治理等理论的实践,这些理论强调通过不同行动者之间的协作来解决集体行动困境问题,实现共同目标[2]。从实践角度看,首先,引入工程质量保险可以规避工程技术风险。其次,减轻企业负担。施工企业在投入施工前需要缴纳投标保证金、质量保证金等多种类型的保证金,极大的挤占了企业的流动资金,增加企业交易成本和负担。若引入质量保险制度,便可以保险合同的方式替代缴纳保证金,极大的减轻企业负担。第三,转变政府职能,通过引入社会管理和市场手段加强对工程质量的监管。保险公司充当第三方监管的角色发挥社会管理职能实现对建筑质量和安全的监控。一方面,保险公司可代表小业主参与质量监控。作为商业机构,为了减少赔付,保险公司必然有利益趋动力去控制质量,从建筑设计阶段就介入质量管理,派出独立第三方质量检查机构,从施工图审查开始就对质量进行控制,对于质量缺陷,提交相关进行整改,成为在政府监管、市场监理之外的又一个管控质量的渠道,从国际上的长期实践经验看,能够有效改善工程质量。另一方面,它通过用经济杠杆和信用机制约束工程建设各方行为。但需要注意的是,工程质量保险制是政府、各参建单位、业主、保险公司等诸多方共同作用、利益协作的结果,任何一方抱持不合作的态度或不参与投保,都可能使工程质量保险制陷入困境。

在工程建设的过程中,质量管理是一大重点,是工程进行与否的关键核心,能体现城建机构的综合水平和综合实力。在某种程度上,必须引入社会化监理单位对工程建设进行监理。而社会化的监理单位,在某种程度上代表的是业主的权益,在我国政策范围之内,社会化监理单位在缔结相应的协约以后,承担相应的责任与义务,对工程建设的全程进行主观把控,对质量进行严防死守。社会质量监管机构在监理的过程中需要获取一定的报酬,从而给予一定技术性的指导和知识性的补充,提供较为完整的全程化服务。他与生产者和经营者即消费者相对分离,独立于各个主体之中,单独进行技术化服务。社会中最常见的质量管理机构是监理公司,这也是各大工程在建设时最常合作。监理工作贯穿工程的全程,从项目建设之初一直到结束竣工,你公司需要进行全程参与,从中起到管理、监督和协调的作用。通过契约制的方式,自己的责任和义务进行充分的落实。监理公司主要的职责有三,第一是对工程质量进行有效控制,第二是对工程进度进行客观把控,三是对工程造价进行主观管理,从而确保建设工程的质量不受影响和损失。

工程质量保险制度实践的阶段性发展

1.2施工单位的质量管理

酝酿阶段(2005年以前)

项目建设离不开施工单位,施工单位也是项目的直接承建者。施工单位对质量管理的把握水平,将直接影响工程的验收,因此,施工单位的质量管理是重中之重。在此基础上,施工单位需要全面提升自己的质量管理水平,才能促使项目有序进展,有条不紊且秩序化的进行建设。现如今,多数的施工单位已经建立健全了相应的质量管理体系,通过运行相应的体系,让质量得到深度保障。

早在2000年国务院发布了《建设工程质量管理条例》,明确五方责任主体责任义务和规定了建筑工程质量具体保修年限。政府部门也开始酝酿工程保险制度,将工程质量保险作为一个专门的课题进行系统研究,并先后于2002年,2004年与中国人民财产保险股份有限公司共同赴法国、西班牙等国家调查研究工程质量保险的实施现状。建设部与中国人民保险公司签订的“A级住宅质量保证保险合作协议”,标志着住宅建设领域质量保险制度的重大突破,为我国工程质量保险制度的发展提供了一个总体框架。

关于推进建设工程质量保险工作的意见。1.3质量保险机构

文件出台、试点阶段(2005年-2015年)

质量保险机构对于工程质量管理会起到至关重要的作用,主要的功效是对质量保险工作进行有效评价,并且对信息披露进行有客观干预。因此一旦工程质量出了问题,保险公司会根据工程质量的缺陷信息和相关的理赔标准,对理赔费用进行折算,同时兼顾在工程建设中各个主体对质量的控制进程。信息的收集就至关重要,必须架构与建设相关的职能部门对质量缺陷和理赔信息进行负责,并记录相关的数据提供给下级主体,让信息披露机制和信息评价机制得到相应的完善。第一步就需要质量保险渗透到各个评价指标之中,让指标成为保险的理赔依据。对于一些住宅来说,全面保障工程质量还是核心,而不是本末倒置为了过关验收而去评定工程质量性能。这是工程质量指标质量保险的相关性紧密结合的原因,一般而言,一项工程要是质量越出类拔萃,出风险的可能就相对较低,进行保险理赔的概率就较小。[3]架构工程质量体系的指标主要涵盖安全、实用、耐久等等;第二,职业评估机构应该依据相应的评估方法,采用合理评估指标的方式进行评估,做大数据分析模式,客观评测工程实体质量,不仅可以让涉及主体对质量做到了然于胸,也能够降低在投保过程中的一些不诚信现象,最终受惠的还是购入竣工后建筑成品的消费者。

经过大量的调查研究,2005年住建部发布了《建筑工程质量保修保险试行办法》,为工程质量保险制的推行提供了政策上的指导,标志着工程质量保险正式进入政策视野。北京、上海、深圳等14个城市作为试点试行建设工程质量保险,并纷纷制定相关条例办法培育良好的政策土壤。2006年5月,保监会批准了《建设工程质量保险》条款,并开始正式实施工程质量保险项目。2009年4月,住房和城乡建设部发布了《关于进一步加强建筑工程质量监督管理的通知》,再次要求推行工程质量保险制度。但实践显示,工程质量保险制一直推进不力,仅有少数几个项目愿意投保。归其原因可能有:一是保障范围过宽导致保费过高,建设单位压力过大,投保积极性不高;二是政府职能和利益冲突导致保险难以落实。例如上海虽然通过地方立法明确规定保险可以替代物业保修金,但是在实际执行中,政府部门既负责管理保修金又负责审核保险替代保修金的事宜,职能和利益冲突导致保险难以落实。

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